Bytové politiky v zemích Evropské unie - Christian Donner - stručný výtah z první části studie

02.01.2009:

Úvodní komentář

Bytové politiky v zemích Evropské unie - Christian Donner - stručný výtah z první části studieV roce 2000 byla ve Vídni publikována rozsáhlá studie věnovaná problematice bydlení a bytové politiky v členských zemích Evropské unie. Studie má v anglické verzi název "Housing Policies in the European Union" a jejím autorem je Christian Donner. Objemná studie mající téměř 500 stran je výsledkem výzkumného projektu, který probíhal od roku 1996, jehož cílem bylo popsat a zhodnotit bytové politiky v jednotlivých členských zemích EU v období od roku 1945 do současnosti. Těžiště výzkumu i samotné publikace spočívá v podrobném popisu bytových politik jednotlivých členských zemí, nikoli v jejich vzájemném srovnání, neboť možnost komparace je při takto rozsáhlém projektu omezená.

Publikovaná studie sestává ze čtyř základních částí. První část je věnována vybraným teoretickým otázkám bydlení a bytové politiky a představuje tak velmi dobrou pomůcku pro čtenáře, kteří se v této oblasti plně neorientují, nebo si potřebují prohloubit své znalosti. Druhá část obsahuje podrobné monografie bytových politik jednotlivých členských zemí; jejich stručné shrnutí je obsahem následující třetí části. V poslední části jsou formulovány závěry a další směry vývoje, vyplývající z dosavadního vývoje bytových politik těchto zemí.

Následující text, který dáváme čtenářům k dispozici, je stručným výtahem z první části publikace, věnované teorii bytové politiky. Text obsahuje výklad nejdůležitějších pojmů, s nimiž se v oblasti bytové politiky pracuje; je zde analyzována např. problematika jednotlivých typů bydlení na trhu s byty, otázky financování bydlení, podpora bytové výstavby apod. Nejedná se však o čistě teoretický výklad, nýbrž o reflexi dlouhodobé praxe evropských zemí v oblasti bydlení. Hodnocení, která tento text obsahuje, jsou plně převzata od autora studie a text není, kromě uvedených výjimek či poznámek, nijak doplňován.
 

Stručný výtah z první části studie, která je věnována vybraným problémovým okruhům bydlení a bytové politiky v podobě, která vyplynula z dosavadní praxe členských zemí EU v této oblasti

Levné bydlení (low - cost housing)

O levném bydlení není možné hovořit obecně, je nutné rozlišovat, z jakého hlediska, popř. ve srovnání s čím je nějaké bydlení levné. Bydlení může být levné z hlediska výše nájemného, z hlediska pořizovacích nákladů, z hlediska příjmu konkrétní domácnosti, ve srovnání s jiným bydlením apod. Pokud je levným bydlením míněno např. takové bydlení, kde nájemné nekryje náklady spojené s pořízením a provozem domu, je jasné, že zde musí být nějaký další subjekt, který bydlení dotuje.

Sociální bydlení (social housing)

Jedná se o velmi vágní termín, který v praxi zastřešuje poměrně diferencované typy bydlení. I přes existující rozdíly však lze říci, že bydlení takto označované obvykle mívá alespoň jednu z těchto tří základních charakteristik: Jeho výstavba je podporována z veřejných prostředků (dotace, zvýhodněné úvěry atp.); jedná se převážně o nájemní bydlení, které je poskytováno za regulovanou, tj. nikoli tržní cenu (často je využíváno nákladové nájemné); bydlení je určeno domácnostem s nižšími příjmy. Vzhledem k vágnosti termínu sociální bydlení považuje autor za vhodnější používání termínu podporované / dotované / subvencované bydlení.

Substandardní bydlení

Neexistuje všeobecně platná definice, neboť označení nějakého bydlení jakožto substandardního se vždy děje ve vztahu k ostatnímu bytovému fondu, jehož standard je považován za obvyklý. Nízký standard (tedy substandard) nějakého obydlí nemusí být dán jen např. jeho nízkou vybaveností (např. absence koupelny), ale i nevhodným umístěním v domě (např. suterénní byt) či v lokalitě (např. perifierie), či celkovou zchátralostí, plynoucí ze zanedbané údržby.

Trh s byty a jeho specifické charakteristiky

Obydlí se liší od jiných druhů zboží a jeho specifické charakteristiky se promítají do způsobu, kterým funguje trh s byty. Bydlení patří mezi základní lidské potřeby a obydlí je místo, kde je tato potřeba naplňována. V důsledku toho nemůže být "spotřeba" bydlení nahrazena, např. v případě nedostatku finančních prostředků, spotřebou jiného zboží. Obydlí je fixováno v prostoru, neboť je vázáno na pozemek. Bydlení v určité lokalitě je vždy svázáno s pracovními, vzdělávacími apod. příležitostmi, takže bytový deficit v jedné lokalitě lze jen obtížně řešit prostřednictvím přebytku bytů na jiném místě. Obydlí má dlouhou životnost, je to drahé zboží dlouhodobé spotřeby; investice do bydlení patří k největším investicím domácností. Obydlí je, vzhledem ke své dlouhé životnosti, obtížně přizpůsobitelné měnícím se potřebám domácnosti. Bydlení je velmi heterogenní zboží, jehož nabídka je velmi rozmanitá co do kvality, umístění, ceny apod. Z tohoto důvodu, a také proto, že trh s byty je ve skutečnosti tvořen soustavou lokálních trhů, které se vzájemně velmi liší, je trh s byty nepřehledný (netransparentní), a nalezení vhodného bydlení obtížné. Získání vhodného bydlení je komplikováno také tím, že domácnosti vstupují na trh s byty málokdy a proto postrádají informace, které jsou k rozhodování potřebné. Případné stěhování je kromě toho spojeno s vysokými transakčními náklady (náklady na pořízení nového bydlení, na stěhování, zařizování apod.), které dále snižují ochotu domácností hledat si vhodné bydlení. Trhy s byty jsou ovlivňovány pozemkovými trhy, kapitálovým trhem apod. Trh s byty rozhodně neodpovídá klasickému modelu ideálního trhu, kde dochází v relativně krátkém období k nalezení rovnováhy mezi nabídkou a poptávkou. Pro trh s byty je naopak typická nízká cenová elasticita poptávky i nabídky, což ztěžuje dosažení rovnovážné situace. dlouhodobé

Nabídka a poptávka po bydlení na trhu s byty

Nabídka bydlení je tvořena především existujícím bytovým fondem; byty z nové výstavby tvoří obvykle jen 1 - 3 % z nabídky (podíl je dán objemem nové výstavby). Nabídka bydlení má v krátkém období minimální cenovou elasticitu. Poptávka po bydlení je ovlivňována mnoha faktory, mezi něž patří: ekonomická situace a očekávaný vývoj, příjmová úroveň domácností, demografický vývoj včetně migrace, cenová úroveň bydlení na lokálním trhu, stav bytového fondu a míra uspokojení bytové potřeby apod. Mezi demografickými faktory hraje významnou roli zvyšování počtu malých domácností, v němž se kromě prodlužující se délky života, rozvodovosti apod. promítá i vliv rostoucí příjmové úrovně, která umožňuje dřívější osamostatnění mladých lidí. Cenová elasticita poptávky je spíše nízká. Poptávka i nabídka jsou regionálně velmi diferencované.

Existující bytový fond - skladba trhu s byty

Na trhu s byty existuje široká nabídka bydlení, které se liší typem nemovitosti, ve které se nachází, umístěním, kvalitou, cenou, typem vlastníka apod. Základní druhy bydlení, které se v rámci bytové politiky vymezují, jsou odvozeny od právního důvodu užívání bytu či domu, jinak řečeno od míry vykonávání vlastnických práv k dané nemovitosti. Rozlišuje se obvykle pět základních typů bydlení, které jsou sestupně seřazeny podle míry výkonu vlastnického práva:

  • vlastnické bydlení (plná vlastnická práva; obvykle se týká rodinných domů);
  • spoluvlastnické bydlení (kondominia; vlastnictví bytu a spoluvlastnictví společných částí domu a popř. pozemku);
  • družstevní bydlení (vlastnictví podílu v družstvu, které je vlastníkem domu; jsou-li podíly obchodovatelné, blíží se toto bydlení kondominiím);
  • sdílené vlastnictví (postupný přechod od nájmu k vlastnictví);
  • "nevlastnické" formy bydlení - nájem; podnájem.

Jednotlivé výše uvedené typy bydlení mají ve skutečnosti diferencovanou podobu danou konkrétní právní úpravou a mohou nabývat rysů, které je sbližují s jinými typy bydlení. Příkladem je družstevní bydlení, kdy se podle konkrétní právní úpravy hovoří o "družstvech nájemníků", nebo o "družstvech vlastníků". Zvláštní situaci představuje nájemní bydlení, kde mohou být uživatelská práva nájemců natolik široká, že se nájemce chová jako vlastník. Zcela specifický způsob bydlení vzniká, je-li nájemcem bytu či domu např. sociálně orientovaná organizace, která byty dále pronajímá určitým sociálním skupinám obyvatelstva.

Základní sektory bydlení (tenure)

Druhy bydlení charakterizované právním důvodem užívání bytu konstituují, v kombinaci s dalšími charakteristikami, základní typy / sektory bydlení, označované anglickým výrazem "tenure".V teorii i v reálné bytové politice se běžně rozlišuje těchto 5 základních typů /sektorů bydlení:

  • Veřejný nájemní sektor (sociální funkce, nájemné pod tržní hladino, rozsáhlá práva nájemců, často participace nájemců na správě bytového fondu);
  • neziskový nájemní sektor (původně a někde dosud sociální funkce, většinou nákladové nájemné);
  • soukromé nájemní bydlení (tržní nájemné, často nízká ochrana nájemců);
  • družstevní sektor (participace a rozsáhlá užívací práva nájemců; podle konkrétní právní úpravy týkající se především obchodovatelnosti členských podílů se toto bydlení blíží buď nájemnímu, nebo vlastnickému bydlení);
  • vlastnický sektor (totožnost osoby vlastníka a uživatele, téměř neomezený výkon vlastnických práv).

Veřejný nájemní sektor

Vlastníkem tohoto bytového fondu jsou až na výjimky obce. Obce jakožto vlastníci a provozovatelé veřejného nájemního sektoru musí ve své funkci spojovat dvě role: roli vlastníka bytového fondu a roli subjektu, který hájí veřejný zájem a plní sociální úkoly. Sloučení těchto rolí je obtížné, proto se v mnoha zemích v průběhu vývoje projevila snaha svěřit toto nájemní bydlení jiný subjektům, zvl. neziskovým organizacím.

Ve veřejném sektoru je nejčastěji uplatňováno nákladové nájemné, popř. nájemné jehož výše je odvozena od příjmů nájemců a nedosahuje nákladové úrovně (v takovém případě musí být provoz nájemních domů dotován). Relativně nízké nájemné vytváří nadměrnou poptávku po tomto typu bydlení, která však nemůže být uspokojena. Z tohoto důvodu a také proto, aby bylo zachováno sociální zaměření tohoto typu bydlení, se při alokaci tohoto bytového fondu často uplatňuje nějaký přídělový systém např. v podobě pořadníků. Neuspokojená poptávka spolu s přídělovým systémem realizovaným prostřednictvím veřejné správy jsou často zdrojem korupce. V tomto sektoru jsou obvykle uplatňovány nájemní smlouvy na dobu neurčitou a práva nájemců jsou velmi rozsáhlá; mnohdy je zde využívána participace nájemců při správě bytového fondu. Obce nejsou často příliš ochotné pronajímat své byty problematickým nájemcům; vhodným řešením tohoto problému může být uplatnění "allocation right", což je právo obce umístit potřebné a mnohdy problematické nájemce v bytovém fondu vlastněném např. neziskovou organizací či dokonce soukromým subjektem.

Často diskutovanou otázkou je privatizace obecních nájemních bytů. Předmětem sporů bývá hlavně prodejní cena, jejímž základem může být buď účetní cena, nebo tržní cena; v obou případech jsou pak většinou kupujícím poskytovány nějaké slevy.

K problémům, s nimiž se veřejný nájemní sektor potýká, patří neadekvátní obsazení tohoto bytového fondu - "misallocation". Jedná se o situaci, kdy v tomto sektoru bydlí nájemci, kteří se v oblasti bydlení obejdou bez pomoci státu, tj. např. ti, kterým vzrostly příjmy nad strop, který je pro vstup do tohoto sektoru stanoven. Řešením je buď uplatnění nějakých doplňkových plateb (viz SRN), nebo ukončení nájemní smlouvy a obsazení bytu novým nájemcem z cílové skupiny. Problémem druhého řešení, které je založeno na procesu filtrování, je však riziko rezidualizace tohoto sektoru, tj. riziko, že tento sektor bude nakonec sloužit pouze domácnostem z dolní části příjmového spektra, popř. pouze problémovým domácnostem.

Neziskové nájemní bydlení

Neziskové organizace poskytující nájemní bydlení mají často složitý právní rámec; složité také bývají jejich rozhodovací procesy, neboť tyto organizace jsou v některých zemích silně provázány se subjekty veřejné správy, zvl. s obcemi. V tomto sektoru se nejčastěji uplatňuje nákladové nájemné, které kryje kapitálové i provozní náklady. Tím, že je úroveň nákladového nájemného pevně svázána s kapitálovými náklady, bývá toto nájemné zvláště zpočátku vyšší než obvyklé tržní nájemné. Úroveň nákladového nájemného zůstává v některých případech stále stejná, což znamená, že jeho součástí zůstávají např. i úhrady již splacených úvěrů. Tyto prostředky, označované jako "tail payment"; jsou pak často využívány ke křížovému subvencování bytového fondu. Tato skutečnost představuje velkou nevýhodu ve srovnání s vlastnickým bydlením, kde po splacení kapitálových nákladů platby za bydlení výrazně klesnou.

Aby bylo neziskové nájemní bydlení dostupné, snižuje se nákladové nájemné buď prostřednictvím nějaké formy podpory výstavby a financování (nevratné dotace, úrokové dotace k úvěru, úvěr od státu apod.) nebo, méně často, prostřednictvím dotací na provoz domu. Z takto sníženého nákladového nájemného profitují nájemci, a proto se snaží se v tomto sektoru udržet. Pokud jej musí opustit, snaží se často sami najít budoucího nájemce, od kterého žádají ilegální odstupné. Poptávka po tomto bydlení obvykle převyšuje nabídku, a proto je i zde nutný nějaký přídělový systém, který však bývá zdrojem korupce. K řešení těchto problémů mohou přispět např. speciální aukce, na nichž jsou veřejně nabízeny volné byty k pronájmu (Holandsko). V rámci tohoto sektoru se vyskytují obdobné problémy jako v rámci veřejného nájemního sektoru: využívání bytů nájemci, kteří již nejsou v cílové skupině, nesoulad mezi velikostí domácností a velikostí bytu apod. Současným problémem neziskových organizací je, že mají plnit sociální cíle (poskytování bydlení sociálně slabším domácnostem), a přitom mají usilovat o vlastní finanční nezávislost a soběstačnost. Mimo jiné z těchto důvodů neziskové organizace často preferují nájemce s vyššími příjmy a u mnoha z nich se projevuje výrazná komerční orientace.

Soukromý nájemní sektor

Vznik a dysfunkce tohoto sektoru jsou základem vzniku moderní bytové politiky. Soukromí pronajímatelé usilují o maximální zisk z pronájmu bytů, čímž se dostávají do rozporu se zájmy nájemců. Jednotlivé státy se tuto oblast snaží do určité míry usměrňovat, a to prostřednictvím různých forem regulace či kontroly nájemného. K hlavním formám intervence v této oblasti patří neomezené zmrazení nájemného bez dalších úprav nebo s následnými víceméně náhodnými úpravami (důsledkem je pokles hodnoty nájemného a jeho následné znehodnocení); zmrazení nájemného a jeho následné zvyšování např. podle vývoje spotřebitelských cen (důsledkem může být ztráta kontaktu s vývojem tržních cen na lokálním trhu s byty); stanovení nájemného podle standardu vybavenosti, plochy bytu apod. (důsledkem může být absence vazby na skutečné náklady spojené s pořízením a provozem nemovitosti a absence vazby na situaci na trhu s byty); využití nákladového nájemného (riziko, že toto nájemné bude vyšší než obvyklé tržní nájemné); omezení zisku pronajímatele např. prostřednictvím v místě obvyklé srovnatelného nájemného.

Před hodnocením jakékoli nájemní politiky je třeba si položit otázku týkající se opodstatněnosti existence soukromého nájemního sektoru. V Dánsku, Velké Británii a Švédsku byla existence tohoto sektoru v určité době zpochybněna s poukazem na to, že nelze vydělávat na uspokojování základních sociálních potřeb lidí. Autor se domnívá, že tento sektor má v rámci zachování svobody volby právo existovat, ale že nelze očekávat, že se soukromý majitel bude chovat výrazně sociálně, a proto je zde nutná intervence státu. Pokud má stát zájem uplatňovat v tomto sektoru regulaci, musí ji spojit s vysokou ochranou nájemců, aby se pronajímatelé nemohli regulaci nájemného vyhnout např. prostřednictvím nájemních smluv na dobu určitou, nebo prostřednictvím uzavření smlouvy s novým nájemcem. Regulace nájemného nereagující žádným způsobem na vývoj situace na lokálním trhu s byty je však dlouhodobě neudržitelná a je ospravedlnitelná pouze v době nějaké krize. Je-li nájemné v tomto sektoru delší dobu udržováno regulací pod předpokládanou tržní hladinu, profitují z toho nájemci, kteří tak vlastně dostávají skrytou dotaci; v důsledku toho se snaží své byty udržet a pokud je nepotřebují, snaží se své užívací právo zpeněžit. Ze zkušeností je přitom zřejmé, že po déle aplikované regulaci nemůže přinést řešení pouhé uvolnění nově stavěných nebo uprázdněných bytů z regulace. Tento krok sám o sobě k revitalizaci soukromého nájemního sektoru nepomůže, protože investoři jsou již nedůvěřiví; odrazuje je i vysoká ochrana nájemců, která je většinou s regulací nájemného spojena.

V soukromém nájemním sektoru mohou bydlet i problémové domácnosti, ale aby je byl pronajímatel ochoten přijmout, měla by zde být nějaká podpora z veřejného sektoru, např. garance za placení nájemného, za úhradu případných oprav. Flexibilní řešení představuje situace, kdy si byty v soukromém nájemním sektoru pronajme např. obec, a problémovým domácnostem je podnajímá.

Vlastnické bydlení

Z hlediska domácností i politiků se jedná o ideální formu bydlení, zvl. jsou-li splaceny úvěry spojené s pořízením nemovitosti. Vlastnické bydlení představuje jak vhodnou investici, tak obvykle komfortní způsob bydlení; je nejžádanější formou bydlení a má vysoký společenský status. Vlastnické bydlení však může být spojeno i s problémy: Dojde-li k poklesu cen nemovitostí před splacením úvěru, může být zůstatek dluhu vyšší než hodnota zastavené nemovitosti (negative equity). Problémem může také být nedostatek peněz na splátky úvěru, na údržbu, v případě poklesu příjmů. Vlastnické bydlení představuje kapitál; existují schémata, která umožňují starým lidem přeměnit tento vázaný kapitál v disponibilní peněžní prostředky, aniž by tím přišli o bydlení.

Bytová politika zaměřená na existující bytový fond

Politika zaměřená na existující bytový fond patří k nejdůležitějším oblastem bytové politiky. K problémům, které jsou v rámci ní řešeny, patří např. přelidněnost bytů a nucené soužití domácností; využívání podporovaného bydlení domácnostmi, jejichž příjmy překračují daný příjmový strop; nedostatečné využití existujícího bytového fondu a neobydlené byty; odstraňování nebo modernizace substandardních bytů; změna charakteristik jednotlivých forem bydlení např. prostřednictvím prodeje nájemních bytů nájemcům (důsledkem může být residualizace zbylého nájemního sektoru a jeho nájemníků a často také pokles průměrného příjmu ve vlastnickém sektoru) apod.

Spotřebitelské preference v oblasti bydlení

Ve svobodné demokratické společnosti je občanům ponechána plná volnost ve výběru bydlení. Lidé si mohou svobodně zvolit i "substandardní" bydlení, které není společností považováno za dostatečné. Stát v této věci zasahuje pouze tehdy, je-li nevhodným způsobem bydlení ohrožen život jedince či představuje-li jeho způsob bydlení nějaké nebezpečí pro okolí. Spotřebitelské preference se mění mj. v průběhu životního cyklu: mladí lidé se obvykle orientují na nájemní bydlení, střední generace na vrcholu své ekonomické aktivity preferuje vlastnické bydlení a důchodci se mnohdy vrací k nájemnímu bydlení, neboť prodej nemovitosti představuje doplňkový příjem.

Prázdné byty

Určitá část bytového fondu je vždy dočasně neobydlena. Mezi důvody neobydlenosti patří dočasné uprázdnění bytu z důvodu probíhající transakce na trhu (nájem, prodej) či z důvodu dědického řízení; dále probíhající renovace, modernizace nemovitosti; občasné užívání bytu z pracovních či studijních důvodů; využití nemovitosti k rekreačním účelům; nevhodný stav či nevhodné umístění nemovitosti, o kterou v důsledku těchto faktorů nejeví nikdo zájem apod. Určitý počet volných bytů je nutný pro mobilitu domácností. Na trhu s byty, kde panuje napětí a volné byty nejsou k dispozici, je mobilita domácností snížena a probíhá jen prostřednictvím směn bytů. Míra mobility domácností a tedy průměrná doba jejich setrvání v jednom bytě je velmi různorodá a závisí na národních a regionálních charakteristikách, na konkrétním typu bydlení apod. Lze říci, že Američané se stěhují častěji než Evropané; častější stěhování je také typické pro obyvatele měst, mladé lidi, nájemce apod. ve srovnání s obyvateli venkova, staršími lidmi a vlastníky rodinných domků a bytů.

Ceny bydlení

Ačkoli trh s byty není trhem dokonalým a je do značné míry ovlivněn intervencemi státu, jsou ceny bydlení (ceny nové výstavby, kupní ceny, nájemné apod.) určovány ve většině případů existující nabídkou bytů a domů na straně jedné a poptávkou domácností na straně druhé. Na trzích, kde je velká nerovnováha mezi nabídkou a poptávkou, mohu mít problémy nejen domácnosti, ale také ti, kteří bydlení nabízí (investoři, developeři a provozovatelé bydlení). V případě převisu nabídky, kdy výnosy z prodeje či pronájmu nepřináší očekávaný zisk či dokonce nekryjí náklady spojené s pořízením a provozem nemovitostí, jsou tyto subjekty ohroženy ztrátou a snaží se přesunout své podnikatelské aktivity na jiné trhy. Dočasný nesoulad mezi investovanými prostředky a výnosy je však, vzhledem k tomu, že bydlení je zboží dlouhodobé spotřeby, běžný a investoři s ním počítají; investice do bydlení je vždy nutno posuzovat z dlouhodobého hlediska.

V případě převisu poptávky dochází, zvláště v krátkém období, k nárůstu cen bydlení a tím ke snížení dostupnosti bydlení pro domácnosti. Možnosti domácností reagovat na tuto situaci jsou poměrně malé (viz charakteristiky trhu s byty na str. 1 a 2). Vliv na cenu bydlení mají také další faktory, mezi něž patří např. konkurence v podobě bydlení, které je podporováno z veřejných prostředků a je tudíž levnější; existence tohoto bydlení může stlačovat tržní ceny. Velký vliv na ceny bydlení, které je nákladné a musí být financováno prostřednictvím dlouhodobých úvěrů, má také výše a vývoj úrokových sazeb u úvěrů; nízké úrokové sazby stimulují poptávku po bydlení, která dále způsobuje růst cen bydlení apod. Na zvyšování cen bydlení má pochopitelně vliv také zvyšující se příjmová úroveň domácností. Při nedostatku kupní síly domácností zůstává bytová potřeba do určité míry neuspokojena; v tomto případě se hovoří o potenciální poptávce po bydlení.

Pozemky pro bydlení

Trh s byty je do určité míry propojený s trhem s pozemky. Problémem je, že nabídka pozemků je vždy omezená, pozemky jsou vzácné, nemobilní a velmi nehomogenní. Právo vlastnit pozemek a nakládat s ním, které je právem tradičním, je v současnosti do určité míry omezováno veřejným zájmem. Možnosti využití pozemků jsou dány územním plánem; obvykle však platí, že ne všechny pozemky, které jsou v územním plánu označeny jako pozemky pro bytovou výstavbu, jsou pro tyto účely skutečně využitelné: Část pozemků je již zastavěna, takže další výstavba je podmíněna demolicí; část pozemků jejich majitelé "zadržují" (land hoarding), neboť je používají jako bezpečnou investici, spekulují na růst cen, nebo drží pozemek pro svou budoucí potřebu.

Výraz "spekulace" je vnímán jako negativní; je však třeba posoudit, co spekulace skutečně znamená. Pokud někdo investuje do pozemku, který sám pro sebe nepotřebuje, činí tak proto, že očekává výnos z jeho následného prodeje. V rámci dosažení maximální efektivity investice přitom dochází k tomu, že nejdražší a nejatraktivnější pozemky jsou prodány nejbohatším zájemcům; tato skutečnost se ze sociálního hlediska může jevit jako problematická, ale faktem je, že v tržním hospodářství je to jediný rozumný a ospravedlnitelný způsob alokace pozemků. Je tedy vhodné hovořit v této souvislosti o spekulaci?

Ceny pozemků jsou velmi volatilní, tzn. že i malé výkyvy v poptávce způsobují značný pohyb cen, který je však do značné míry jednosměrný: Dosavadní zkušenosti západoevropských zemí totiž ukazují, že v případě poklesu poptávky ceny příliš neklesají, nýbrž stagnují. Přitom platí, že ceny pozemků obvykle rostou rychleji než ceny stavebních nákladů, a ty zas rostou rychleji než spotřebitelské ceny. Cena pozemků není dána jen jejich přírodními vlastnostmi, ale také právními a administrativními opatřeními (územní plán), která určují možnost jejich využití. Na cenu pozemku určeného k bytové výstavbě má kromě situace na místním trhu s pozemky vliv povolená hustota zastavění: platí, že pozemky, které mají povolenou vyšší hustotu zastavění, jsou obvykle dražší. Velkou roli hraje také to, zda je na pozemku vybudována příslušná technická infrastruktura. Další vliv představují investice v okolí; např. výstavba luxusního bydlení zvýší pravděpodobně i ceny okolních, dosud nezastavěných pozemků. Teprve v případě reálné poptávky dochází k diferenciaci či úpravě ceny pozemku podle takových charakteristik, jako je jeho poloha, výhled apod. ("uživatelské vlastnosti"). Cena pozemku se často odvozuje z čistých výnosů, které lze z pozemku získat po odečtení pořizovacích a průběžných nákladů. Mezi průběžné náklady patří např. zdanění, a proto platí, že čím nižší zdanění, tím vyšší cena pozemku.

Pozemková politika a politika obnovy měst

Na oblast pozemků pro bydlení je zaměřena pozemková politika. K jejím zásadám patří, že oblasti určené pro bydlení by neměly být spojovány s jiným využitím, které by vzhledem k funkci bydlení působilo rušivě; současně je však třeba zajistit dostupnost potřebné sociální a technické infrastruktury. Jedním z problémů současnosti je nadměrné využívání dosud volných pozemků pro bydlení, týkající se např. kobercové zástavby v okolí velkých měst či luxusních rezidencí. Využití půdy a pozemků je nutno prostřednictvím nástrojů územního plánování usměrňovat a optimalizovat. Role veřejného sektoru v této oblasti a využití jednotlivých nástrojů je v jednotlivých členských zemích EU diferencované; např. v Nizozemí hrají v této oblasti velmi silnou roli obce, zatímco např. ve Velké Británii je velký vliv soukromých fyzických a právnických osob.

Aktivní pozemková politika prováděná především obcí musí usilovat o to, aby byla k dispozici dostatečná nabídka dostupných pozemků za rozumné ceny. Dostatečnou nabídku pozemků pro výstavbu snižuje např. spekulativní chování některých majitelů, kteří "zadržují" nevyužité pozemky s cílem dosáhnout např. prostřednictvím změny účelu využití či na základě očekávaného nárůstu cen vyšší zisk. V jednotlivých zemích je k dispozici celý rejstřík nástrojů, prostřednictvím nichž je pozemková politika realizována: "Zadržování" pozemků ze spekulativních důvodu může být penalizováno vyšším zdaněním; mobilizace pozemků pro výstavbu může být realizována časovým omezením způsobu využití konkrétního pozemku; zisky majitele pozemku plynoucí ze spekulace mohou být zdaněny zvláštní daní apod. Ve většině zemí existuje možnost vyvlastnění pozemku z důvodu veřejného zájmu, ale bytová výstavba se za veřejný zájem nepovažuje. Dalším používaným nástrojem je předkupní právo obcí, které jim umožňuje přednostně koupit pozemek za cenu, kterou nabídl soukromý kupec. Zajištění dostatečné nabídky pozemků v době zvýšené poptávky podporují obce také tím, že si vytváří "banky pozemků", které ve chvíli deficitu uvolňují; tento nástroj je však účinný pouze v situaci, kdy je rezerva pozemků dostatečně velká.

V diskusi se často ozývá požadavek, aby obce poskytovaly zdarma pozemky na sociální bydlení. Podpora tohoto typu však obsahuje stejná rizika, která jsou spojena s jinými formami podpory z veřejných prostředků: Bezúplatné poskytnutí pozemků může vést k nadspotřebě a k neefektivní alokaci, v důsledku níž budou mít z této podpory prospěch jiné než potřebné skupiny obyvatelstva.

Pozemková politika úzce souvisí s politikou zaměřenou na rozvoj a obnovu měst. Jejím cílem je zajistit, aby město bylo příjemné pro obyvatele a přitahovalo např. cizí investory či turisty. Součástí této politiky je také odstraňování existujících problémů, které se týkají bydlení: slumy, substandardní bydlení, prostorová segregace, nízká úroveň technické či sociální infrastruktury apod. Při řešení těchto problémů je třeba usilovat o odstranění sociální segregace a zachování sociálně smíšené skladby obyvatelstva. Např. při obnově městských částí či modernizaci zchátralého bytového fondu je třeba řešit otázku, co s původním obyvatelstvem, pro které se může stát modernizované bydlení finančně nedostupné. Pokud jsou původní obyvatelé domů nahrazeni výhradně domácnostmi s vyššími příjmy, které si mohou dovolit nové a drahé bydlení v regenerovaném centru města, vzniká zde jev, označovaný jako "gentrifikace".

Hlavní cíle bytové politiky

Bydlení nesporně patří k základním potřebám člověka, ale je věcí politického rozhodnutí, do jaké míry bude právo na bydlení a jeho naplňování akceptováno. Klíčová je v této souvislosti otázka, zda mají jednotliví členové společnosti právo na zajištění určité úrovně bydlení bez ohledu na jejich kupní sílu. Realizace bytové politiky akceptující právo na určitý minimální standard bydlení souvisí s konceptem sociálně tržního hospodářství. Role, kterou v současnosti v této oblasti plní stát, hrály dříve širší rodinné svazky; tak tomu dosud je v zemích jižní Evropy, ale lze očekávat, že s uvolňování těchto vazeb a zmenšováním rodiny se i zde zvýší role státu. Přístup jednotlivých zemí k bydlení a tedy i jejich bytová politika je velmi různorodá (jednotlivé země reagují na obdobnou situaci v oblasti bydlení velmi různou mírou intervence do trhu s byty) a v průběhu vývoje se mění. Situaci v oblasti bydlení je třeba neustále monitorovat a přizpůsobovat jí bytovou politiku a její nástroje.

Racionální bytová politika musí mít jasně formulovaný cíl. Tím je především zajištění adekvátního a cenově dostupného bydlení pro všechny domácnosti. Tento cíl musí být přiměřeně kvantifikován. Kritéria, umožňující vyjádřit (kvantifikovat) cíl bytové politiky musí odpovídat ekonomické situaci země, situaci na trhu s byty a musí se přizpůsobovat měnící se situaci (ve vyspělé zemi již nestačí pouhá "střecha nad hlavou"). Kritériem je dostupnost bydlení (obytná plocha na obyvatele), kvalita bydlení ve smyslu určitého standardu vybavenosti, a finanční dostupnost bydlení, vyjádřena např. maximálním únosným podílem výdajů domácnosti na bydlení.

Další cíle bytové politiky

Kromě hlavního cíle bytové politiky jsou v jednotlivých zemích často formulovány další cíle. Mezi ně např. patří rozšíření vlastnického bydlení, podpora neziskového nájemního bydlení, zvýšení objemu nové bytové výstavby apod. Je nutno vidět, že se ve skutečnosti nejedná o cíle, ale o nástroje či cesty vedoucí k naplnění hlavního cíle. Kromě toho některé z takto formulovaných cílů mohou být problematické nebo kontraproduktivní: Např. nadměrná podpora rozšíření vlastnického bydlení, které má samo o sobě mnoho výhod (uložení kapitálu, jistota užívání, relativně nízké náklady na bydlení po splacení pořizovacích nákladů, uživatelský komfort a vysoký společenských status apod.), může vést k tomu, že vlastníky nemovitostí se stanou i lidé, kteří nemají dost prostředků na jejich údržbu, modernizaci apod. Stejně tak silná podpora nové bytové výstavby, která je běžně vnímána jako vysoce pozitivní, nemusí přinášet očekávaný efekt, nedochází-li jejím prostřednictvím ke zlepšení úrovně bydlení nižších příjmových vrstev obyvatelstva (přímo i nepřímo, tj. prostřednictvím "filtrování"). K dalším cílům, které je nutno v rámci bytové politiky chápat jako vedlejší či pomocné, patří zajištění vhodné distribuce existujícího bytového fondu (redistribuce prostřednictvím intervence státu je však možná jen v rámci nějakého nájemního, státem podporovaného bydlení; v soukromě vlastněném bytovém fondu je ospravedlnitelná jen ve výjimečně kritických situacích, např. v době bezprostřední poválečné bytové nouze); dále zvýšení bytového standardu prostřednictvím nové výstavby (modernizace je efektivnější) apod.

Dále bývají v rámci bytové politiky formulovány cíle, které ve skutečnosti patří do jiných oblastí - např. do oblasti politiky zaměstnanosti a hospodářské politiky, do oblasti regionální či energetické politiky apod. Bytová výstavba a zvláště opravy a modernizace bytového fondu mají své významné ekonomické souvislosti, ale zvýšení výkonnosti ekonomiky a snížení nezaměstnanosti jejich prostřednictvím nelze chápat jako cíl bytové politiky; výstavba či modernizace by se při tomto pohledu mohla zcela míjet s hlavním cílem bytové politiky. Obdobně nelze nahlížet na bytovou výstavbu jako na nástroj, který umožní rozvoj vybraných regionů. Skutečností je, že rozvoj regionů závisí mnohem více na jiných faktorech - zvl. na podmínkách pro podnikání, než na výstavbě nových bytů; nelze očekávat, že nová výstavba v regionu přitáhne investice a podnítí jeho rozvoj.

Cílové skupiny bytové politiky

Racionální bytová politika musí být vždy zaměřena na lidi, nikoli na byty. Hlavní cílovou skupinou jsou domácnosti, které nemají dostatek vlastních prostředků na to, aby si zabezpečily adekvátní bydlení. Hlavní cílovou skupinou racionální bytové politiky jsou nízkopříjmové domácnosti, kterým je možno pomoci standardními nástroji bytové politiky. Kromě nízkopříjmových domácností jsou zde však i domácnosti, které jsou znevýhodněny nejen příjmově, ale i mimoekonomicky.

K problematickým skupinám obyvatelstva v tomto širším smyslu obvykle patří staří lidé, neúplné rodiny, nezaměstnaní, drogově závislé a sociálně nepřizpůsobivé osoby, cizinci a příslušníci minorit. Bytová politika zaměřená na pomoc těmto skupinám obyvatelstva musí mít širší zaměření, neboť neřeší pouze problém bydlení, ale komplexní problém sociálního vyloučení. Existuje nepřímé spojení mezi některými výše zmíněnými problémovými skupinami obyvatelstva a existencí problematických čtvrtí měst, slumů, vznikem prostorové segregace apod. Odstranění těchto problémů může být řešeno buďto demolicí, nebo komplexní regenerací domů a městských částí; v obou případech však musí být zajištěno bydlení domácností, které tyto domy či lokalitu obývaly.

Z hlediska poskytování podpory v oblasti bydlení lze rozdělit domácnosti do několika skupin: první skupina domácností má dostatečné příjmy i úspory, takže žádnou podporu nepotřebuje; druhá skupina má dostatečné příjmy ale nižší úspory; i tak si však může opatřit bydlení na volném trhu, proto není obvykle vyžadována podpora v její prospěch; třetí skupina domácností nemá úspory a má průměrné a nižší příjmy; při pořízení vlastnického bydlení se bez pomoci státu neobejde, ale je schopna obstarat si adekvátní nájemní bydlení; poslední skupina domácností nemá dostatečné příjmy ani na to, aby si zajistila přiměřené nájemní bydlení na volném trhu, takže se neobejde bez podpory ve formě příjmových transferů a je pro ni určen "neziskový" nájemní sektor

Intervence státu do trhu s byty

Není důvod, aby stát nahrazoval aktivitu jedince v oblasti bydlení či omezoval jeho svobodnou volbu. Úkolem státu spíše je poskytovat domácnostem podporu, aby mohly samy definovat a naplňovat svou bytovou potřebu. Nástroje bytové politiky, kterými stát intervenuje do oblasti bydlení, lze rozdělit do 4 skupin:

  • regulace,
  • poskytování informací, podněcování,
  • posilování konkurence,
  • subvencování.

Regulace se obvykle týká nájemného; zde se může jednat o "rent control", tj. zmrazení dosažené výše nájemného, nebo o "rent regulation", kdy dochází např. k nějakému omezení zisku pronajímatele. Formu regulace představuje i přidělování bytů (rationing) podle nějakých administrativních pravidel v době akutní nouze.

Shromažďování a rozšiřování informací o situaci na trhu s byty může zlepšit orientaci domácností při hledání vhodného bydlení a tím přispět ke zvýšení mobility. Podněcování se může týkat pilotních projektů či rozšiřování dobrých příkladů s podporou veřejných prostředků. Do této oblasti náleží také podněcování participace lidí na tvorbě bytové politiky, při správě bytového fondu apod.

Zvyšování konkurence na trhu s byty lze realizovat např. prostřednictvím poskytování obecních pozemků na výstavbu, nebo prostřednictvím obecního bytového fondu, kde je nájemné nižší než tržní apod. Důsledkem využití tohoto typu intervence je tlak na snížení cen bydlení na volném trhu. Faktem ale je, že takto pojímaný konkurenční tlak ze strany veřejného sektoru je mnohdy vnímán jako nesolidní, destruující podnikání v této oblasti.

Podpora bydlení z veřejných prostředků - subvencování

Subvencování je nejznámější formou intervence do trhu s byty. Cílem jednotlivých typů podpory je snížení nákladů na bydlení a zvýšení dostupnosti bydlení pro obyvatelstvo. Poskytování podpory z veřejných prostředků však bohužel nepřináší vždy prospěch pouze určené cílové skupině, neboť jejich vliv je širší a může být, vzhledem k potřebám cílové skupiny, i kontraproduktivní tím, že zvyšují cenovou hladinu. Některé typy podpory jsou také náchylné ke zneužití. Poskytování subvencí bývá administrativně i finančně nákladné.

Z těchto důvodů je nutné podpory poskytované z veřejných prostředků neustále hodnotit a posuzovat jejich účinnost z hlediska naplňování stanovených cílů, z hlediska nároků na veřejné prostředky apod. Velmi opatrně je třeba posuzovat tvrzení, že veřejné prostředky poskytnuté do bydlení vyvolají další soukromé investice (tzv. pákový efekt).

Rozlišují se 2 základní typy subvencí - subvence na straně nabídky a na straně poptávky. Podpora na straně nabídky má tyto nevýhody: Deformuje ceny, mnohdy způsobuje jejich nárůst. Vzhledem k tomu, že podpora je poskytována hlavně na výstavbu, lze jen obtížně zajistit, aby reagovala na situaci konkrétní domácnosti, která bude v novém bytě bydlet. Pokud by podpora na straně nabídky měla zpřístupnit bydlení všem chudým domácnostem, byla by z hlediska veřejných rozpočtů neúnosná. Dále je třeba vidět, že podpora na straně nabídky není jediným možným nástrojem, který umožňuje zvýšit nabídku bydlení; zvýšení produkce je spojeno spíše se zajištěním dostatečných finančních zdrojů z kapitálového trhu a s vytvořením podnětného prostředí pro investory.

Podpora na straně poptávky má také své nevýhody: Tím, že zvyšuje kupní sílu domácností, zvyšuje ceny bydlení. Přitom sama o sobě příliš nepřispívá ke zvýšení nabídky bydlení. Adresnost podpory na straně poptávky se obtížně zaručuje, protože zjišťování příjmů a majetku bývá obtížné a nespolehlivé.

Bytová výstavba

Na bytové výstavbě se obvykle podílí několik subjektů: Developeři (promoters, providers), investoři, architekti a stavební inženýři, stavební firmy.

Developeři iniciují projekt, zajišťují pozemek, koordinují další subjekty a nabízí na trhu postavené nemovitosti (k prodeji či k pronájmu); developeři často plní i roli investora, v některých případech se starají i o provoz nemovitostí. Developerem mohou být obce, různé "neziskové" organizace, družstva, soukromé podnikatelské subjekty orientované na zisk a konečně domácnosti, které si samy pořizují své bydlení.

Stavební firmy jsou v EU velmi diferencované co do velikosti a zaměření. Sektor stavebnictví má velký význam pro ekonomiku; velkou roli hrají především investice do rekonstrukce a modernizace bytového fondu. Stavebnictví funguje v naprosté většině případů na tržních principech, jen výjimečně ve Velké Británii používají obce k výstavbě bytů vlastní stavební firmy. Výsledkem uplatnění tržních principů je konkurence, která stlačuje ceny.

Objem bytové výstavby je dán především manifestovanou nebo latentní poptávkou po bydlení a očekávanými výnosy z investice do této oblasti. Na volném trhu mají developeři tendenci při růstu cen v delším časovém období zvyšovat nabídku, avšak tento postup následně vede k převisu nabídky a k poklesu cen (cyklický vývoj). V některých zemích je podpora výstavby využívána jako nástroj proti cyklickému vývoji ekonomiky. S rostoucí životní úrovní rostou nároky na kvalitu bydlení, což vyžaduje pravidelné provádění nejen údržby a oprav, ale i modernizací. Na stabilních trzích, kde je nabídka a poptávka relativně vyrovnaná, se objem investic do modernizace bytového fondu často rovná nebo dokonce překračuje objem investic do nové výstavby.

Podpora bytové výstavby

Podpora bytové výstavby bývá zaměřena především na zvýšení dostupnosti bydlení pro nízkopříjmové domácnosti; děje se tak především nepřímo, prostřednictvím procesu "filtrování", kdy se k sociálně slabším domácnostem dostává starší, již uvolněný bytový fond. K dalším cílům podpory bytové výstavby patří oslabení cyklického vývoje ekonomiky a vývoje na trhu s byty, a podpora zaměstnanosti. Pouze první cíl (tzn. zvýšení dostupnosti bydlení pro nízkopříjmové domácnosti) lze považovat za skutečný cíl bytové politiky; ostatní jsou pouze vedlejší a je třeba k nim přistupovat obezřetně: Podpora bytové výstavby zaměřená na vyvažování cyklického vývoje ekonomiky a trhu s byty v sobě obsahuje časové zpoždění, takže je uplatňována i tehdy, když už je trh na vzestupu. Podpora výstavby pouze z důvodu zvýšení zaměstnanosti nepodložená odpovídající poptávkou je velmi problematická; v případě potřeby je rozumnější orientace na podporu oprav, modernizace apod., mimo jiné proto, že zde jsou požadavky na pracovní síly vyšší.

Cílem intervence státu v oblasti bytové výstavby je také snižování nákladů na výstavbu a tím zvyšování finanční dostupnosti bydlení. K nástrojům, které mohou přispět k určitému snížení ceny výstavby, patří především tyto: zvýšení hustoty zástavby (úspory jsou menší než očekávané, protože zástavba vysokopodlažních objektů mj. klade větší náklady na technickou infrastrukturu); dlouhodobý pronájem pozemku namísto jeho koupě (kapitálové náklady jsou nižší, ale výdaje uživatel na bydlení bývají celkově vyšší, neboť po celou dobu bydlení musí platit pronájem pozemku); snížení podlahové plochy či standardu bydlení (je-li standard hodně vzdálen od objektivních potřeb či převažujících požadavků, je úspora pouze dočasná, protože obydlí bude muset být dříve či později přizpůsobeno převažujícím potřebám); využití nových úsporných technologií či materiálů; omezení zisku pro stavební firmy, developery apod. (v tržním prostředí, kde není limitování zisku podmíněno poskytnutím nějaké formy podpory, však není takové omezení možné; nejlepším nástrojem na snížení zisku je konkurence); svépomocná výstavba (má smysl pouze tehdy, pokud stavebník nemá šanci získat na trhu za svou práci příjem, který by mu umožnil zaplatit si profesionály).

Podpora bytové výstavby bývá diferencována podle jednotlivých typů bydlení na trhu s byty. V závislosti na prosazované bytové politice, na širších sociálně ekonomických souvislostech apod. může být podpora zaměřena na výstavbu "neziskového" nájemního bydlení, nebo na výstavbu vlastnického bydlení apod.

Financování bydlení

Pořízení bydlení je obvykle velmi nákladné a proto jsou při jeho financování používány dlouhodobé úvěry, jejichž splátky jsou, v důsledku rozložení v čase, pro dlužníky únosné. Dlouhodobé úvěry využívají jak lidé, pořizující si bydlení do vlastnictví, tak podnikatelé investující do nájemního bydlení. V případě komerční výstavby vlastnického bydlení sestává financování obvykle ze dvou cyklů: nejprve developer hradí výstavbu z bankovního úvěru a vlastního kapitálu; poté, co postavenou nemovitost nabídne k prodeji, nastupuje dlouhodobé financování prostřednictvím hypotečního úvěru, který splácí nový vlastník (uživatel) nemovitosti.

V evropských zemích existují tradičně čtyři základní typy finančních institucí, které poskytují úvěry na bydlení: Hypoteční banky, univerzální banky, spořitelny a stavební spořitelny. Hypoteční banky získávají zdroje na úvěry obvykle prostřednictvím emise cenných papírů, které jsou nyní emitovány spíše na kratší dobu než je doba, na kterou jsou poskytovány hypoteční úvěry. V důsledku toho musí být úvěry několikrát přefinancovány, což vede ke změnám v původní úrokové sazbě. Univerzální banky a spořitelny získávají zdroje z běžných vkladů. Další způsob získávání finančních prostředků, který se však v Evropě zatím ve větším měřítku nevyužívá, představuje "sekuritizace", při níž dochází k prodeji očekávaného "cash flow" v podobě cenných papírů z již poskytnutých úvěrů.

Stavební spořitelny představují zvláštní systém financování, v rámci něhož je financování bydlení (a tedy i refinancování úvěrů ze stavebního spoření) odděleno od kapitálového trhu. V původní formě mělo stavební spoření podobu uzavřeného kruhu, kde byli spořitelé a ti, kteří potřebovali úvěr, identičtí; v tomto systému však byl nedostatek zdrojů, v důsledku čehož bylo nutno dlouho čekat na úvěr. Z důvodu eliminace těchto problémů využívají současné systémy stavebního spoření k financování úvěrů úspory tzv. spřátelených střadatelů, kteří nepožadují úvěr. Ochota spřátelených střadatelů uložit své prostředky do stavebního spoření je podporována prostřednictvím prémie, poskytované státem.

V důsledku deregulace finančního sektoru, která probíhá v členských zemích zhruba od konce 80. let, dochází k tomu, že dříve relativně ostré hranice mezi uvedenými finančními institucemi a způsoby, kterými získávají zdroje na úvěry, se smazávají.

Reálná výše splátek úvěru je vždy ovlivňována inflací: nominální hodnota splátky zůstává, ale reálná hodnota se pod vlivem inflace snižuje. Splácení úvěru sestává z jistiny a úroku. Na základě vzájemného uspořádání těchto dvou prvků se rozlišují jednotlivé druhy splátek. Velmi běžný je anuitní způsob splácení, při němž je předem určena doba splácení a pravidelná konstantní splátka sestává z měnícího se podílu úroku a jistiny (na počátku je splátka tvořena nízkým podílem jistiny a vysokým podílem úroku, na konci naopak); jinou možnost představují úvěry, u nichž je splátka stanovena jako procento z jistiny a doba splácení je následně odvozena od jejího umoření; další možnost představují "balónové" úvěry, při nichž se průběžně se splácí pouze úrok a jistina se umořuje až na konci např. z životního pojištění, které klient po celou dobu platí.

Rozlišují se dva základní typy úrokových sazeb: fixní (pevné) a proměnlivé. Pevná úroková sazba: její nominální výše se po dobu, na kterou je stanovena, nemění a její reálná hodnota klesá s inflací; v úrokové sazbě jsou započítány náklady spojené s rizikem, že úrokové sazby v budoucnu vzrostou. Pokud klient uzavřel smlouvu o úvěru v době vysokých úrokových sazeb a tato sazba je stanovena jako fixní, vzniká v momentě následného poklesu úrokových sazeb riziko předčasného splacení úvěru, neboť klient se snaží "přefinancovat" starý úvěr s vysokou úrokovou sazbou úvěrem novým. Tato situace znamená pro banku ztrátu, plynoucí z výnosu z ušlých úroků a proto se před ní chrání prostřednictvím penále za předčasné splacení; výjimečně je využíván i zákaz předčasného splacení. Proměnlivá úroková sazba se ve stanovených periodách automaticky přizpůsobuje vývoji tržních úrokových sazeb; tato skutečnost znamená pro klienta riziko, že v případě nárůstu úrokových sazeb nebude schopen splácet úvěr.

Výše pravidelné měsíční splátky v podobě klasické anuity se odvíjí od výše jistiny, výše úrokové sazby a délky splácení dluhu ("maturita"). Splácení dluhu rozložené do delší doby snižuje výši pravidelných měsíčních splátek, ale vztah mezi dobou maturity a výší anuity není zcela proporcionální: dvojnásobné prodloužení doby splácení nepřinese dvojnásobné, ale menší snížení pravidelné měsíční splátky a celkový objem prostředků, které dlužník bance zaplatí, se vlivem úročení výrazně zvýší. Z tohoto důvodu se obvykle nedoporučuje prodlužovat "maturitu" úvěrů nad 30 a více let. Nevýhodou anuitního splácení v podmínkách vysoké inflace (a tedy vysokých úrokových sazeb) je, že počáteční splátky jsou velmi vysoké, pro mnohé nedostupné, zatímco její reálná hodnota vlivem vysoké inflace výrazně klesá. Řešením této situace může být indexace splátek, která udržuje konstantní nikoli nominální, ale reálnou hodnotu anuity.

Půjčení peněz bankou je vždy spojeno s rizikem, že klient nebude úvěr splácet. Z těchto důvodů zahrnuje úrok z úvěru nejen náklady refinancování (tj. náklady na získání zdrojů, z nichž jsou poskytovány úvěry), administrativní náklady apod., ale i náklady na krytí úvěrového rizika. Z důvodu snížení tohoto rizika jsou úvěry na bydlení zajišťovány zástavním právem k nemovitosti. Hodnota nemovitosti, která je poskytnuta jako zástava, musí být vyšší než jistina, tj. vyšší než objem peněz, který si klient půjčil a dosud nesplatil. Ukazatelem poměru mezi výší úvěru a hodnotou zastavené nemovitosti je "loan to value ratio" - LTV. Požadavek aby hodnota zastavené nemovitosti byla vyšší než jistina vyplývá z rizika, že v důsledku poklesu cen nemovitostí může být hodnota zastavené nemovitosti nižší než hodnota jistiny (negative equity); pokud by došlo v takové situaci k dražbě nemovitosti v důsledku platební neschopnosti dlužníka, vzniká zde riziko, že výnos z dražby by vůbec nepokryl dlužnou částku. Z těchto důvodů např. v SRN nepřekračuje LTV 60 %. Z hlediska klienta je ovšem výhodné co nejvyšší LTV, neboť se tím snižují požadavky na dofinancování bydlení z dalších zdrojů.

Bytová politika zaměřená na oblast financování bydlení

Cílem bytové politiky je snaha snížit vysoké náklady spojené s dlouhodobým financováním při pořizování bydlení, které jsou v kontrastu s dočasně nebo trvale nízkou kupní silou domácností. Intervence státu v oblasti financování je realizována prostřednictvím nejrůznějších nástrojů, které působí hlavně na straně nabídky. Tyto nástroje lze rozčlenit na přímé a nepřímé. Za hlavní přímé nástroje jsou považovány úvěry poskytované z veřejných prostředků, úrokové dotace ke komerčním úvěrům, vratné či nevratné dotace k anuitním splátkám úvěru, nevratné dotace. Za nepřímé nástroje jsou považovány např. prémie ke stavebnímu spoření, osvobození výnosu z hypotečních zástavních listů od daně z příjmu apod. Zvláštním nepřímým nástrojem jsou také garance, které ochraňují poskytovatele úvěru před rizikem, že dlužník přestane splácet úvěr.

  • Úvěry poskytované z veřejných zdrojů: Typická je dlouhá doba splácení; úročení se pohybuje mezi nulovou a tržní úrokovou sazbou; je-li úrok nižší než inflace, dochází ke ztrátě kapitálu a návratnost zapůjčených prostředků musí být zajištěna z dodatečných zdrojů.
  • Úrokové dotace ke komerčním úvěrům: Dotace obvykle kryjí buď úroky, které přesahují stanovenou mez (např. vše nad 3 %), nebo stanovenou část úroků.
  • Dotace k anuitním splátkám: Část anuitních splátek je hrazena prostřednictvím dotací, které mohou být vratné i nevratné; systém je často založen na předpokladu růstu příjmu dlužníka, takže dotace je degresivní.
  • Dotace kryjící část pořizovacích nákladů: Tyto dotace jsou nevratné a tím, že kryjí část pořizovacích nákladů, snižují potřebu financování prostřednictvím úvěru.

Zdrojem výše uvedených nástrojů jsou většinou výnosy ze všeobecných daní, v některých případech i výnosy ze speciálních daní či poplatků. Dalším zdrojem mohou být prostředky ze starších nebo "předsplacených" úvěrů, prostředky z emise státních dluhopisů apod.

Nástrojů snižujících náklady na financování bydlení je mnoho druhů, ale je třeba zacházet s nimi opatrně, neboť kladou vysoké nároky na veřejné rozpočty. Proto je třeba neustále zkoumat jejich efektivnost, tj. především to, jak naplňují stanovené cíle a jakých efektů je s nimi dosahováno vzhledem k vynaloženým nákladům. Dále je třeba si uvědomit, že tyto nástroje zamlžují / deformují skutečné ceny a náklady na bydlení a následně snižují ochotu domácností či dalších subjektů platit skutečnou cenu bydlení.

Náklady na bydlení

Náklady na bydlení sestávají z kapitálových a provozních nákladů. Dále zahrnují náklady na služby spojené s bydlením a náklady na energie. Kapitálové náklady jsou náklady spojené s pořízením nemovitosti; kapitál na tyto účely obvykle pochází z několika různých zdrojů lišících se podle toho, o jaký typ bydlení se jedná. Zdrojem mohou být úspory budoucího vlastníka, kapitál developera, dotace či jiná forma podpory z veřejných prostředků a ve většině případů nějaký komerční, nejčastěji hypoteční úvěr. Do kapitálových nákladů je potřeba zahrnout, zvláště jedná-li se o komerční výstavbu, také "náklady příležitosti", vyjadřující ušlý zisk v případě realizace jiného investičního záměru. Součástí kapitálových nákladů jsou také odpisy, vyjadřující amortizaci vloženého kapitálu a postupnou ztrátu hodnoty nemovitosti, která musí být posléze nahrazena novou. Součástí kapitálových nákladů jsou i úspory, jejichž akumulace při pořizování prvního vlastnického bydlení silně zatěžuje domácnost. Z tohoto hlediska se jeví jako výhodné financovat co největší část nákladů na pořízení bydlení prostřednictvím hypotečního úvěru (vysoké LTV), ale v důsledku toho stoupají celkové náklady na financování.

Provozní náklady jsou náklady spojené s provozem a správou nemovitosti, její údržbou, opravami a renovacemi včetně postavení nové nemovitosti po ukončení její životnosti. Náklady na údržbu a opravy jsou obvykle kryty z průběžně vytvářených fondů a činí obvykle cca 1 % z pořizovací ceny budovy ročně, tzn. že při předpokládané stoleté životnosti domu je původní investice na výstavbu vložena do nemovitosti ještě jednou. Provozní náklady zahrnují také úhradu služeb spojených s bydlením (vodné, stočné, úklid apod.).

Podnikatelsky orientovaní investoři působící v oblasti nájemního bydlení požadují kromě návratnosti investice také zisk. Předpokládaný čistý zisk ze své investice srovnávají s jinými obdobně bezpečnými investičními příležitostmi, např. s investicí do dlouhodobých cenných papírů, které mají v současnosti v EU výnos kolem 3 - 4 %. Při odhadu očekávaných výnosů musí počítat s určitými riziky - s neplatiči nájemného, s nízkou poptávkou a neobsazenými byty, nebo s negativním vlivem intervence státu do trhu s byty. Poslední uvedené riziko bývá podhodnocováno, faktem však je, že obnovení důvěry investorů a jejich ochoty investovat do nájemního bydlení trvá i celou generaci. Je-li pořízení nájemního bydlení financováno především prostřednictvím cizího kapitálu (úvěr), je obvyklé, že čistý zisk je na počátku. před splacením úvěru, nižší, než kapitálové náklady. Nákladové nájemné zahrnující kapitálové i provozní náklady (včetně pokrytí příslušných rizik) v situaci, kdy výstavba domu byla financována zcela nebo z velké části z úvěru a ten dosud nebyl splacen, může dosáhnout i 8 % z pořizovací ceny nemovitosti; takto vysoké nájemné však ve většině případů není možné požadovat, protože překračuje obvyklé tržní nájemné. Z tohoto důvodu musí být investice do nájemního bydlení nahlížena vždy z dlouhodobé perspektivy. Rizika spojená s investicí do nemovitosti se netýkají jen podnikatelsky orientovaných investorů, ale i domácností pořizujících si vlastní bydlení. Tímto rizikem je ztráta, která může vzniknout při následném prodeji nemovitosti v situaci, kdy došlo k poklesu cen nemovitostí.

Politika bydlení zaměřená na příjmy a výdaje domácností na bydlení

V každé společnosti existují nízkopříjmové domácnosti, jejichž prostředky nestačí na zajištění adekvátního bydlení a hrozí jim, že budou bydlet v substandardních (nekvalitních, přelidněných apod.) bytech. Pomoc těmto domácnostem, která je součástí bytové politiky evropských zemí, je realizována prostřednictvím dvou skupin nástrojů: první skupina je zaměřena na snížení nákladů na bydlení ve prospěch cílové skupiny (podpora na straně nabídky); druhá je zaměřena na zvýšení kupní síly těchto domácností (podpora na straně poptávky). Problémem spojeným s uplatňováním těchto nástrojů je ovšem správná identifikace cílové skupiny v rámci příjmového spektra domácností.

Využití zahraničních zkušeností a mezinárodní srovnání v této oblasti je prakticky nemožné, neboť předmětem srovnání nemohou být jen příjmy těchto domácností; v úvahu je nutno brát např. i služby, které společnost poskytuje v oblasti vzdělání, zdravotnictví apod. V členských zemích EU se často používá relativní vymezení chudoby, které je spojeno s rizikem sociálního vyloučení. Za chudé jsou v tomto smyslu považovány všechny domácnosti, které mají příjem nižší než 50 % mediánového příjmu v dané zemi. Ke skupině obyvatelstva, která má v oblasti bydlení problémy, však patří i domácnosti, které jsou znevýhodněny dočasnou ztrátou příjmu v důsledku nezaměstnanosti či dlouhé nemoci, či domácnosti důchodců, kterým se po odchodu do důchodu výrazně snížil příjem.

Snížení nákladů na bydlení (na straně nabídky) je možné realizovat třemi základními způsoby: skutečnou redukcí nákladů na výstavbu domu (výstavba malých standardních bytů, využití svépomoci apod.), omezením zisku provozovatele (viz nákladové nájemné) a poskytováním nejrůznějších forem státní podpory (nevratné dotace, zvýhodněné úvěry, garance apod.). Při snižování nákladů na bydlení se často využívá tzv. nákladové nájemné, které je kalkulováno tak, aby od počátku krylo veškeré náklady spojené s pořízením a provozem nemovitosti. Nákladové nájemné však může být, zvl. v počáteční fázi před splacením úvěru, vyšší než tržní nájemné, které vychází z dlouhodobé návratnosti investice a zpočátku obvykle nekryje celé kapitálové náklady. Pro využití nákladového nájemného platí: "Trh nectí náklady, ale vytváří cenu".Obvykle platí, že nákladové nájemné je nižší než tržní v případě, že výstavba byla dotována z veřejných prostředků. Pro nízkopříjmové domácnosti však bývá i toto nákladové nájemné vysoké, a proto se jeho výše stanovuje podle příjmu konkrétní domácnosti; v takovém případě však musí být provoz nájemního bydlení dotován.

Druhým uvedeným způsobem zajišťujícím dostupnost adekvátního bydlení pro nízkopříjmové domácnosti je posílení jejich kupní síly. Hlavní formou této poptávkové podpory jsou adresné sociální dávky - příspěvky na bydlení či na nájemné, které jsou založeny na posouzení únosné zátěže domácnosti výdaji na bydlení. V rámci podpory poptávky jsou využívány také nepřímé nástroje, tj. daňové úlevy. Jedná se především o snížení daně z příjmu na základě splácení úroků z úvěrů; problémem však je, že z této formy podpory profitují hlavně bohatší domácnosti. Problémem všech poptávkových podpor je, že jsou zčásti pohlcovány jinými trhy a že jsou v průběhu času znehodnocovány postupně rostoucími náklady na bydlení. K dalším problémům patří riziko vzniku "pasti chudoby"; stigmatizace dotčených domácností; obtížné zjišťování a sledování příjmu domácnosti (rozpor s ochranou soukromí); obtížné posuzování majetku (v současnosti v mnoha případech neplatí přímá úměra mezi nízkým příjmem a nízkým majetkem; střední cestou je započítání majetku až od určité úrovně). Problémem také je uchopení regionálních rozdílů v cenách bydlení; jsou-li ve výši adresných sociálních dávek regionální rozdíly zohledněny, mohou chudé domácnosti zůstat bydlet v místech s vysokými cenami bydlení.

Daně v oblasti bydlení

Bydlení je tradičně předmětem zdanění. V oblasti bydlení se uplatňují jak jednorázové daně (např. daň z převodu nemovitosti, daň z přidané hodnoty), tak pravidelné daně (např. daň z příjmu, daň z nemovitosti). Daně se uplatňují při výstavbě, při financování bydlení, při převodech nemovitostí, i v průběhu jejich vlastnictví.

Se zdaněním souvisí velmi úzce otázka, jak pojímat pořízení vlastnického bydlení: zda je chápat jako investici, nebo jako pořízení spotřebního zboží. Je-li pořízení bydlení chápáno jako pořízení spotřebního zboží, jsou náklady a příjmy spojené s pořízením a užíváním bydlením daňově neúčinné, tzn. nemají žádný vliv na výši daně z příjmu, kterou vlastník nemovitosti platí. Je-li pořízení nemovitosti pro bydlení chápáno jako investice, musí být všechny náklady a výnosy zdokumentovány a jsou předmětem zdanění. Při tomto přístupu se mezi náklady započítávají také úroky z úvěrů, které byly na pořízení nemovitosti použity, a odpisy, prostřednictvím nichž se snižují dosažené výnosy a tedy i daň z příjmu. Do výnosů se však současně započítává tzv. fiktivní nájemné (imputed rent), které je chápáno jako fiktivní příjem vlastníka plynoucí z vlastnictví nemovitosti. Fiktivní nájemné má být přitom stanoveno tak, aby daň z něj placená tvořila protiváhu snížení daně z příjmu o splácené úroky či odpisy (tzn. neměla by zde vzniknout daňová úleva). V praxi tomu ale tak nebývá. Ve většině zemí se k pořízení vlastnického bydlení přistupuje částečně jako k investici, tzn. že se umožňuje vlastníkům snížit zdanitelný příjem o splácené úroky a popř. odpisy, a částečně jako ke spotřebnímu zboží, tzn., že se vůbec neaplikuje "fiktivní nájemné". Pokud je fiktivní nájemné stanoveno, je neúměrně nízké. V důsledku toho vzniká pro vlastníky bytů a rodinných domů značná daňová úleva, z níž profitují, vzhledem k progresivnímu zdanění, především domácnosti s vysokými příjmy. Tohoto problému jsou si evropské země vědomy, a proto se ho již delší dobu snaží oslabit např. tím, že umožňují odečíst pouze část splácených úroků, nebo z této formy podpory vylučují domácnosti s nejvyššími příjmy. Daňová úleva je vysoká samozřejmě hlavně v podmínkách vysoké inflace, kdy jsou vysoké úrokové sazby.

Zpracovala: PhDr. Božena Valentová

Poznámky:

1) Původní text je v některých případech doplněn poznámkami, které dané téma doplňují či upřesňují.

2) Pozn: Ani to však není zcela přesné, neboť např. rozsáhlé sociální / neziskové nájemní bydlení v Nizozemí je již delší dobu stavěno a provozováno bez podpory veřejného sektoru.

3) Pozn.: Text v tomto odstavci je rozšířen o informace z jiných zdrojů.

4) Družstevní sektor není dále popisován, protože podle své právní úpravy se svými charakteristikami blíží buďto neziskovému nájemnímu, nebo vlastnickému bydlení.

5) Filtrování ("filtering") - postupné uvolňování existujícího, staršího bytového fondu ve prospěch sociálně slabších domácností.

6) Pozn.: Při křížovém financování jsou vybrané prostředky z jednotlivých domů přerozdělovány tak, aby v celém bytovém fondu bylo zajištěno krytí všech ekonomicky oprávněných nákladů. To např. znamená, že část nájemného ze starších domů, kde jsou již splaceny úvěry, slouží ke snížení nájemného v nových domech, které je v důsledku dluhové služby příliš vysoké.

7) Pozn.: Tímto způsobem vzniká, podobně jako ve veřejném nebo neziskovém nájemním sektoru, černý trh s byty.

8) Pozn.: Tržní mechanismu nehraje roli např. v tzv. sociálním bydlení, kde je výstavba podporována z veřejných prostředků a nájemné je regulováno na úrovni nákladů, nebo podle příjmové úrovně nájemců.

9) Pozn.: Totéž platí i v případě, kdy je návratnost investice ohrožena např. zavedením regulace nájemného.

10) Pozn.: Pokud však tento sektor na trhu s byty výrazně dominuje a je plně obsazen, přelévá se neuspokojená poptávka na malý volný trh, kde dochází nikoli ke snížení, ale naopak ke zvýšení ceny bydlení. Tak je tomu v důsledku uplatňovaného způsobu regulace nájemného na mnoha lokálních trzích s byty v ČR.

11) Pozn.: Výraz je odvozen od anglického slova "gentry" - šlechta, panstvo.

12) Pozn.: Výraz subvencování je zde použit jako zastřešující výraz pro poskytování podpory z veřejných prostředků do oblasti bydlení. Podpora může být zaměřena do oblasti nabídky i poptávky a může mít formu nevratné dotace, zvýhodněného úvěru, garance apod.

13) Pozn.: Je to něco jako výstavba "hladové zdi".

14) Pozn.: V ČR jsou tyto cenné papíry označovány výrazem "hypoteční zástavní listy".

15) V této čisté podobě existují pouze v Rakousku a v Německu.

16) Pozn.: Způsobů splácení úvěrů existují velké množství, autor však uvádí pouze tyto tři příklady.

17) Pozn.: Výjimku tvoří bezúročné nebo velmi nízko úročené úvěry např. od státu, u nichž dojde vlivem nulového nebo nízkého úročení k minimálnímu nebo žádnému navýšení celkového objemu splácených prostředků.

18) Pozn.: Nahrazení staré budovy novou je umožněno prostřednictvím odpisů, které jsou sice součástí kapitálových nákladů, ale v praxi se řadí mezi provozní náklady.

19) Nástrojem umožňujícím měřit a analyzovat příjmové rozdělení je např. Lorenzova křivka nebo Gini koeficient.

20) Autor zdůrazňuje, že tyto nástroje nemají být chápány jako nástroje snižující náklady na bydlení, ale výhradně jako nástroje zvyšující příjem domácnosti tak, aby si mohla zajistit vhodné bydlení. Riziko prvního uvedeného pojetí spočívá v tom, že v důsledku něho dochází k zamlžení skutečných nákladů na bydlení. Tato situace vzniká např. tehdy, jsou-li standardní příspěvky na nájemné poskytovány přímo pronajímatelům a nikoli nájemcům.

21) Pozn.: Snížení daně z příjmu odvozené od splácení úroků z úvěru na bydlení lze považovat za podpůrný nástroj pouze v případě, že není současně uplatňováno zdanění tzv. fiktivního nájemného ("imputed rent"). Viz otázka, zda vlastnického bydlení je spotřebním zbožím, nebo investicí.

22) Pozn.: Systém zdanění není zásadně odlišný od toho, který je uplatňován v ČR.